解讀中央一號文件租辦公室法治精神
  □本ssd固態硬碟壽命報記者廉穎婷
  隨著工業化、城鎮化的迅速推進,農村建築設計青壯年勞動力大量進城,“誰來種地”成為發展現代農業難以繞開的話題。
  剛剛公佈的2014年中央一號文件提出,“新竹二手餐飲設備落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”,農村土地承包權和經營權分離被正式提到農村土地制度改革層面。
  土地經營權從承包權分離票貼,其實質是在倒逼改革,意在使市場發揮決定性作用,激發農村經濟社會活力——這是採訪中專家們的一致觀點,此舉亦被看作是通過改革對農民釋放紅利。
  值得一提的是,在2014年中央一號文件中,有4次提到推動修訂相關法律法規,其中有3次出現在“深化農村土地制度改革”這一章節。這意味著必須以法治的方式推進改革,這也是土地制度改革的突破口。
  專家表示,此次農村土地制度改革,許多法律如土地管理法、物權法、農村土地承包法等,都需要根據中央的新精神重新修改;還有許多相關配套的法規、條例、政策,也都需要修改或制定。
  凡此種種,都不是短期內可以完成的。
  因此中央一號文件指出,要因地制宜、循序漸進,不搞“一刀切”、不追求一步到位,允許採取差異性、過渡性的制度和政策安排。
  土地經營權二次分離
  2014年中央一號文件提出放活土地經營權,是土地承包經營權的二次分離。
  土地承包經營權包含“承包”和“經營”兩個要素,由土地承包經營權派生出承包權和經營權。
  放活土地經營權,意味著承包人可以轉包、出租等方式讓與土地經營權,同時不改變土地承包關係。
  土地承包經營權的一次分離,是在上世紀80年代初。
  1978年,我國實行家庭聯產承包責任制,承包經營權從農民集體土地所有權分離。
  1979年,聯產承包責任制逐漸在全國推開。到1983年年底,全國絕大多數生產隊採取了大包乾的土地承包形式。
  聯產承包責任制充分調動了農民勞動的積極性,農業生產效率大幅提高,農地生產過程中的效率問題迅速被釋放出來。據測算,1979年至1984年,中國農業(不含村和村以下)年均增長7.98%,種植業增長6.77%,超過二戰後世界各國農業的增長速度。
  如果說農村土地承包經營權結構的一次分離,是為瞭解決農地生產過程中的效率問題,那麼,經營權從土地承包經營權二次分離,則是為了有效解決農地資源優化配置問題。
  “土地承包經營權的一次分離是為了強化農民權利;二次分離是為了保護農民利益。”“三農”問題專家黨國英在接受《法制日報》記者採訪時說。
  隨著城鎮化進程的加快,大量農村勞動力向二三產業轉移,農村社會結構發生了深刻變動。
  這種變動體現在,農業規模化經營要求土地流轉,改變“人均一畝三分地”的土地細碎化現象;與此同時,很多農民擔心承包經營權流轉出去,無法要回,寧可撂荒不流轉,嚴重影響了土地的資源配置效率。
  儘管承包土地細碎化並非土地承包制度本身所導致,但已然成為農村土地經營所面臨的主要障礙之一——不僅浪費了耕地資源,還降低了農業勞動力和機械生產效率。
  經營權與承包權分離,意在高效率地配置土地資源,從而推進農村土地規模化種植經營。
  “這次有針對性地提出經營權分離,就是為了優化土地資源配置,讓從事二三產業的農民將土地流轉出去,讓職業農民從事專業化農業生產。”中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥說。
  國土資源部法律中心主任孫英輝認為,土地承包經營權的二次分離是在農村經濟不斷發展背景下,適時調整土地產權關係,改善土地資源分配結構的內在要求,是農村生產關係適應生產力發展而產生的變革。
  依靠法治推進改革
  承包經營權一次分離激活了農民的積極性,推動了農村生產力大解放;承包經營權二次分離將激活農地的靈活性,促使農村生產力發展再一次飛躍。
  孫英輝認為,在承包權更加穩固前提下,經營權流轉滿足了農民離土離鄉或留土離鄉訴求,有利於解決“地從哪來、地由誰種、地怎麼種”問題,促進新型農業經營主體培育,更有效保護耕地紅線。
  “需要明確的是,無論承包經營權如何流轉,土地所有權都屬於農民集體,這個不能動;承包權都屬於農民家庭。”李國祥說。
  標志著中國農地使用權改革進入法制建設新時期的時間節點是1998年,土地管理法修訂通過,首次將農村土地承包30年不變的政策以法律形式固定下來。
  當年10月,中共中央十五屆三中全會通過的《關於農業和農村工作若干重大問題的決定》,再次明確提出要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策,同時要抓緊制定確保農村土地承包關係長期穩定的法律法規,賦予農民長期而有保障的土地使用權。
  2014年中央一號文件指出,穩定農村土地承包關係並保持長久不變。這意味著需要修改相關法律,將土地承包期再延長30年的政策固定為承包關係長久不變。
  另一個對制度設計提出新要求的現象是,截至2013年上半年,全國農戶承包土地流轉面積達到3.1億畝,已占到家庭承包耕地面積的23.9%,其中近80%是以轉包和出租等方式流轉。
  在這些流轉的土地中,有一部分是承包經營權一同流轉;還有一部分是實質發生的承包權主體同經營權主體分離的流轉土地,雙方關係僅靠合同約定,易發生糾紛,權益保障程度低。
  因此,必須以法治的方式推進農村土地制度改革。
  孫英輝認為,當務之急是修改農村土地承包法和物權法有關內容,明確承包經營權、承包權和經營權的內容、性質、內涵及法律關係。強化承包經營權二次分離與集體建設用地入市、宅基地賦能等土地產權制度改革的系統性、協同性,確保改革紅利最大釋放。
  製圖/高岳
  (原標題:以法治方式推進農村土地制度改革)
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